Нарада експертів з роботи над законом з питань правового регулювання державного реєстру виборців, 22-25 жовтня 2006 р.

Інститут виборчого права за підтримки Організації з безпеки та співробітництва в Європі 22-25 жовтня 2006 р. провів нараду експертів з метою продовження роботи над розробкою законодавства з питань правового регулювання реєстру виборців.

Питання списків виборців є чи не найгострішою проблемою виборчого процесу і завжди перебувало в полі зору аналітиків та експертів з виборчих питань. Адже від повноти списків виборців безпосередньо залежить можливість забезпечення виборчих прав громадян, насамперед забезпечення загальності виборчого права. Проте всі паліативні заходи, які вживалися кожного разу при підготовці до виборів, показують, що без постійного реєстру виборців не можна уникнути проблеми з реалізацією права виборців на участь у голосуванні. Під час виборів до Верховної Ради України 26 березня 2006 року був застосований новий передбачений законодавцем підхід до формування списків виборців (Законом України «Про вибори народних депутатів України» в редакції від 7 липня 2005 року було запроваджено завчасне формування загальних списків виборців), і вони могли б стати основою бази даних майбутнього державного реєстру виборців. Цю проблему необхідно вирішувати невідкладно, тому що складені загальні списки з часом втратять своє значення, і матеріальні затрати та виконана робота щодо їх формування будуть втрачені.

Перед експертами – учасниками наради стояла низка проблем, які в процесі обговорення необхідно було вирішити. В першу чергу, при формуванні реєстру виборців необхідно дотриматись двох взаємно суперечливих засад виборчого права: принципу загальних виборів, який вимагає, щоб кожний виборець міг проголосувати, і принципу однократного голосування, згідно з яким виборець може проголосувати тільки один раз і лише на одній виборчій дільниці. Саме принцип однократності голосування є однією з гарантій чесних виборів. Тому реєстр виборців має метою на державному рівні забезпечити персоніфікований поточний облік виборців (тобто громадян України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України), звільнивши напівгромадські дільничні виборчі комісії від контролю за списками виборців. Інша мета, якої має досягти реєстр виборців, – це формування достовірних списків виборців для конкретних виборів чи референдуму. Інших завдань реєстр виборців мати не повинен. Це дозволяє мінімізувати обсяг інформації щодо кожного виборця, яка зберігається в реєстрі, і знизити ризик розголошення конфіденційної інформації.

Фахівцям необхідно було прийняти рішення, чи реєстр виборців має бути окремим реєстром, чи підреєстром (вибіркою) з іншого, більш широкого реєстру фізичних осіб. Слід відзначити, що реєстр фізичних осіб має містити відомості про всіх осіб, які перебувають на території України, в тому числі про неповнолітніх, а також іноземних громадян чи осіб без громадянства, які прибули в Україну тимчасово. Реєстр же виборців зацікавлений у реєстрації тільки осіб, які мають право голосу незалежно від того, перебувають вони на території України чи ні. Таким чином, один реєстр – фізичних осіб – обмежений територіально, інший – реєстр виборців – охоплює вужчу категорію осіб, проте виходить за межі території України.

Найбільш природнім органом ведення реєстру виборців може бути Центральна виборча комісія, яка вже на цьому етапі має у своєму розпорядженні загальні списки виборців, що повинні стати базою для первинного наповнення реєстру. Адже мова йде про облік виборців та можливість формування на його базі списків виборців для проведення будь-яких виборів та референдумів.

Міністерство юстиції України зі своєю структурою органів юстиції від центру до району також може бути тим органом, який спроможний вести реєстр виборців. Проте у цього органу менше досвіду участі у виборчих питаннях. Структура міністерства також більш закрита для публічного контролю, аніж система виборчих комісій. Тому питання головного розпорядника та органу ведення реєстру виборців залишається дискусійним.

Щодо рівнів ведення реєстру, експерти прийшли до висновку, що повинна існувати єдина централізована база даних реєстру. Адже саме складання загальних списків під час виборів народних депутатів 2006 року дало змогу виявити в списках сотні тисяч двійників, уникнути кратного включення у списки багатьох осіб. Крім того, у перспективі можливе запровадження системи електронного обліку виборців, які взяли участь у голосуванні, щоб не допустити повторного голосування виборців, котрі вже проголосували. Що стосується місцевого рівня, оптимальним визнано ведення реєстру на районному рівні. Саме це дасть можливість формувати списки для місцевих виборів, в тому числі для виборів місцевих рад чи сільських, селищних, міських голів. Необхідно законодавчо врегулювати взаємодію цих рівнів як в організаційному, так і в технологічному відношенні.

Щодо інформативного наповнення реєстру, то первинною базою його повинен стати загальний список виборців 2006 року. Однак слід мати на увазі, що ця база даних старіє. Доцільно уже в період розробки програмного забезпечення та підготовчих робіт із впровадження реєстру виборців розконсервувати та актуалізувати і, поруч із первинним наповненням реєстру, здійснити її тотальне первинне уточнення.

Було обговорено питання обсягу персональних даних, які містяться у реєстрі. Проблема полягає в тому, щоб інформації було достатньо для ідентифікації виборця, і водночас ця інформація не повинна без потреби розголошувати конфіденційні персональні дані. Стаття 32 Конституції України передбачає, що «не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини». Право кожного громадянина на чесні вибори, без сумніву, є таким правом. Потрібно визначити мінімальний обсяг такої інформації, яка може бути розголошена без згоди громадянина. Згідно з Законом України «Про інформацію» та відповідним рішенням Конституційного Суду України, до конфіденційної інформації відноситься місце проживання особи, дата і місце її народження, що є необхідним для ідентифікації особи. У цьому полягає ще одна особливість реєстру виборців порівняно з реєстром фізичних осіб, який має передбачати облік значно більшого обсягу конфіденційної інформації. Таким чином, розголошення конфіденційної інформації через реєстр виборців повинно бути мінімізованим.

Проблема місця проживання все ж залишається центральною при формуванні реєстру виборців з інших причин. Вона не достатньо розв’язана на доктринальному і законодавчому рівні, і навіть визначення поняття «місце проживання» відрізняється у різних законодавчих актах. Українським законодавством передбачається реєстрація особи за місцем проживання, проте немає чіткого юридичного визначення цього поняття, а також понять тимчасового та постійного проживання. Окрім того, особа може фізично чи формально проживати в одному місці, а працювати чи отримувати соціальні послуги в іншому. Оскільки для реалізації виборчого права в єдиному загальному національному виборчому окрузі місце проживання не має значення, то при визначенні засад формування відомостей реєстру виборців необхідно обійти проблему місця проживання. Проте вона залишається актуальною для формування списків на місцевих виборах (проблема належності особи до тієї чи іншої територіальної громади), а також у разі відновлення мажоритарної виборчої системи. Для вирішення її законопроект, прийнятий у першому читанні, пропонує запровадити поняття виборчої адреси При цьому виборцю надається можливість самому вирішити, за якою адресою, тобто на якій виборчій дільниці він буде голосувати.

Фахівці прийшли до згоди, що реєстр виборців повинен підтримуватись (актуалізуватися) постійно. Оновлення відомостей реєстру повинно носити обов’язковий характер, тобто забезпечуватись державною структурою ведення реєстру. Це обов’язок держави, який виникає з права громадян брати участь у виборах. Внесення виборця у реєстр при цьому зовсім не означає примусу його до голосування; воно розглядається як забезпечення з боку держави можливості проголосувати кожному виборцю. Але при цьому не повинен виключатися ініціативний характер повідомлення інформації з боку виборця щодо змін, які необхідно внести до реєстру, хоча він має носити допоміжний характер. Виборець повинен мати право звернутись до органів ведення реєстру з метою перевірити свої дані або повідомити про зміни, тобто необхідно забезпечити відкритість реєстру наряду з розробкою систем захисту інформації від зовнішнього втручання. Проблема публічного контролю за веденням реєстру має знайти своє розв’язання на законодавчому рівні.

Експерти також обговорили концепцію розробки програмного забезпечення реєстру виборців, яка передбачає взаємодію районних, регіональних та центрального органів ведення реєстру як єдиного цілого, розробку системи захисту від несанкціонованого втручання у базу даних реєстру. З перспективної точки зору передбачається необхідність розробки такого програмного забезпечення, яке було б сумісне з майбутнім реєстром фізичних осіб. Загалом планується, що надалі законодавче регулювання питань реєстру виборців стане одним із розділів Виборчого кодексу України.

У результаті обговорення проблемних питань та гострої дискусії була запропоновані загальна концепція та структура державного реєстру виборців, принципи первинного наповнення бази даних, внесення змін до реєстру, вимоги до формування систем захисту інформації та, водночас, забезпечення дотримання принципу відкритості. Підготовка законопроекту про Державний реєстр виборців до другого читання тепер має бути предметом діяльності профільного комітету Верховної Ради України.